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Merger Control
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China Law Insight
聚焦并购交易反垄断申报“规则升级”
By King & Wood
作者：宁宣凤 尹冉冉 刘成 宫婷 卫凌波 金杜律师事务所商务合规部 2017年9月8日，商务部发布了《经营者集中审查办法（修订草案征求意见稿）》（“审查办法修订案”），向社会公开征求意见。作为经营者集中反垄断执法机构，商务部于2009年颁布了《经营者集中申报办法》和《经营者集中审查办法》（合称“两个办法”），随后接连出台了《关于经营者集中简易案件适用标准的暂行规定》和《关于经营者集中附加限制性条件的规定（试行）》等部门规章、规范性文件，对经营者集中反垄断申报、审查提供了指引。此次出台的审查办法修订案旨在对现有法规的相关规定进行整合，并将取代现行有效的两个办法。可以预见，审查办法修订案出台后将会在规范经营者集中审查执法程序中发挥“统领”作用。本文旨在对审查办法修订案的主要改动进行简单梳理，以期帮助企业了解经营者集中审查法律制度的最新变化。 升级规则“领先看” 1. 首次明确收购其他经营者部分资产，在满足特定条件时同样需要申报 根据反垄断法和现行有效的相关法律法规，经营者集中包括经营者合并、股权或资产收购以及通过合同方式取得对其他经营者的控制权或能够对其施加决定性影响三种形式。在此基础上，审查办法修订案进一步明确，经营者取得其他经营者能够在市场上经营且产生营业额的财产、业务、权利等组成部分的，也属于经营者集中。也就是说，即使收购标的仅限于其他经营者的部分财产、业务（如若干生产线）或权利（如知识产权），但只要（1）前述被收购标的能够在市场上经营且产生营业额，并且（2）相关方（包括收购标的）满足反垄断法下的营业额标准，该交易就需要向商务部提起申报。 3. 首次明确互为条件的多个交易应被视为一个集中，因此应当在所有相关交易步骤实施前进行申报 审查办法修订案首次明确，相同经营者通过多个交易同时或连续取得一个或多个经营者的控制权，相关交易在法律或事实上互为条件的，应当视为一个集中。该规定实际上描述了两种情况，即相同经营者（1）采用分步骤形式实施一项交易，或者（2）同时实施多个交易。如果上述各个步骤或各个交易被视为“在法律或事实上互为条件”，则从经营者集中审查的角度应被视为同一个可申报的集中。反垄断法规定经营者集中达到申报标准的，未申报不得实施集中。因此，在上述两种情形下，参与集中的经营者在实施互为条件的交易的第一个步骤、或任何一个分项交易前就需要向商务部申报并取得经营者集中审批。 实际上，商务部此前公开的应报未报处罚决定中已对分步骤实施一揽子交易而未在交易第一步实施前取得反垄断审批做出过处罚。[1]本次审查办法修订案则进一步明确了对多步骤交易或互为条件的多个交易的态度。可以预见，商务部未来对此类交易将会采取日趋严格的执法态度。 当然，对于法律或事实上互为条件如何理解，审查办法修订案并未提供明确指引。这使得实践中对此条的解读和适用存在一定不确定性。例如，如果A公司拟收购B公司，并约定交易分为两步：首先，由A公司收购B公司20%股权（不取得对B公司的任何控制）；而后，由A公司继续收购B公司剩余80%股权（取得对B公司的控制）。尽管第二步的实施以第一步为条件，但如果双方约定无论第二步能否实施，双方都将完成第一步，在这种情况下，是否可以主张上述交易的两步之间不属于“互为条件”，因而第一步交易的实施无需申报？无论是审查办法修订案，还是商务部已经公布的未依法审查处罚决定，目前都尚未就此予以明确。 与之相类似，如何解读“相同经营者之间”的多个交易也存在一定不确定性。以佳能收购东芝行政处罚案为例，交易方曾约定，为实施交易，东芝先将东芝医疗的股份转换为有投票权的A类股、无投票权的B类股以及认股权证。在提起申报前，交易方即安排由三位自然人成立的M公司购买上述A类股，并由佳能购买B类股和认股权证（步骤一），并约定获得反垄断审批后，通过将认股权证转化为普通股，并将A类股和B类股回购注销来完成交易（步骤二）。在上述安排中，除了佳能和东芝，步骤一的实施还涉及M公司，因此两个步骤所涉经营者并非完全相同。然而，我们理解，考虑到M公司的参与仅为过渡性安排，此类交易结构同样可能受到本条规制。为消除此类疑问，“相同经营者”应如何认定仍有待进一步澄清。 4. 首次明确营业额的上一“会计年度”基准应为集中协议签署时经营者注册地的会计年度 审查办法修订案首次明确，为判断经营者集中是否需要申报，应以集中协议签署时点作为基准判断上一会计年度的营业额是否达标。针对这一点，此前曾讨论过对于签署后较长时间内未交割的情形，是否需要引入不同的标准。但审查办法修订稿统一适用了集中协议签署时的上一会计年度这一标准，增强了本条规定的实践操作性和对申报义务判断时点的确定性。 此外，审查办法修订案还进一步规定，会计年度是指经营者注册地的会计年度。根据反垄断法及相关法规，为判断交易是否需要申报，参与集中的经营者的营业额为该单个经营者及与其具有控制关系的各个经营者的营业额总和。换言之，参与集中的经营者的营业额应包括与其具有控制关系的各个经营者的营业额。考虑到上述各个经营者的注册地可能有所不同，上述规定在实践操作中可能会带来不确定性。 5. 进一步明确合营企业营业额的计算规则 如上文所述，根据反垄断法及相关规定，参与集中的经营者的营业额为该单个经营者及与其具有控制关系的各个经营者的营业额总和。根据上述一般规则，如果参与集中的单个经营者之间（A和B）有共同控制的其他经营者（C），则计算A和B的营业额时都需要将C的营业额计算在内，这实际上会导致C的营业额在申报时被重复计算。针对上述问题，审查办法修订案规定，被共同控制的经营者（C）的营业额应在参与集中的单个经营者（A和B）之间平均分配，避免了重复计算的问题。 值得注意的是，根据审查办法修订案，如果参与集中的经营者与独立于交易的第三方共同控制某一合营企业，则仍应将合营企业的全部营业额纳入参与集中的经营者的营业额计算。针对同一问题，欧盟也规定了合营企业营业额的平均分配规则。但是，不同于审查办法修订案，平均分配规则在欧盟的适用并不仅限于参与集中的单个经营者之间共同控制的经营者。即便是参与集中的经营者与第三方共同控制的合营企业，在分析交易是否达到营业额门槛时，也仅需将合营企业营业额按照合营企业控制方的个数，按该比例纳入相应的参与集中经营者的营业额来计算。[2] 6. 首次明确商务部对未达申报标准的经营者集中进行调查的程序规则 现行法律仅规定执法机构对于未达申报标准但具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中享有调查执法权，但未明确相关程序。在此基础上，审查办法修订案明确了商务部主动或根据举报进行调查的相关规则，包括证据收集、立案调查、做出决定以及评估参与集中经营者提出的减少竞争关注的建议等。 可以合理地预见，随着调查程序相关规则的明确，商务部会加大对未达申报标准但存在竞争关注的经营者集中的调查执法力度。 7.…
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